Preguntas y respuestas
El 8 de junio de 2017, veinte Estados miembros de la UE alcanzaron un acuerdo político sobre la creación de una nueva Fiscalía Europea con arreglo al mecanismo de cooperación reforzada. El Reglamento por el que se crea la Fiscalía Europea fue adoptado por el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de 12 de octubre de 2017 y entró en vigor el 20 de noviembre del mismo año.
El 1 de agosto de 2018, la Comisión confirmó la participación de los Países Bajos en la Fiscalía Europea.
Hoy, 7 de agosto de 2018, la Comisión confirma que Malta seconvierte en el vigésimo segundo Estado miembro de la UE en adherirse a la Fiscalía Europea.*
¿Qué es la Fiscalía Europea?
La Fiscalía Europea será un organismo independiente y descentralizado de la Unión Europea con competencias para investigar, perseguir y enjuiciar los delitos contra el presupuesto de la UE, como el fraude, la corrupción o el fraude transfronterizo del IVA superior a 10 millones de euros.
La Fiscalía Europea actuará como fiscalía única en todos los Estados miembros participantes y combinará los esfuerzos europeos y nacionales de aplicación del Derecho en un enfoque unificado, integrado y eficiente.
¿Por qué se necesita una Fiscalía Europea?
Hoy en día, los intereses financieros de la Unión no están suficientemente protegidos, y el fraude transfronterizo del IVA acarrea importantes pérdidas a los presupuestos nacionales.
En primer lugar, los actuales organismos de la UE, como la OLAF (Oficina Europea de Lucha contra el Fraude), Eurojust (Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Judicial Penal) y Europol (Oficina Europea de Policía) carecen de competencias para efectuar investigaciones penales o perseguir los casos de fraude. La OLAF solo puede notificar los resultados de sus investigaciones administrativas a las autoridades nacionales competentes, las cuales toman a continuación una decisión independiente sobre la procedencia de incoar diligencias penales a partir de las constataciones de la OLAF.
En segundo lugar, la actividad policial y judicial nacional está fragmentada por Estados miembros, y estos no siempre adoptan las medidas necesarias para perseguir los delitos contra el presupuesto de la UE. En la actualidad, solo aproximadamente un 50 % de las recomendaciones judiciales remitidas por la OLAF a las autoridades de las fiscalías nacionales da lugar a una acusación. Los índices de procesamiento varían considerablemente entre Estados miembros.
En tercer lugar, el bajo número de casos enjuiciados va acompañado de bajas tasas de recuperación de los importes perdidos a causa del fraude. Los defraudadores que actúan en detrimento del presupuesto de la UE o que urden complejas tramas de fraude del IVA que suponen cada año pérdidas de ingresos por valor de 50 000 millones de euros, como mínimo, en perjuicio de los presupuestos nacionales, son conscientes de que tienen muchas posibilidades de conservar los beneficios derivados de sus actividades delictivas, aprovechando la falta de coordinación de los esfuerzos policiales a escala de la UE.
¿Cuáles serán las principales características de la Fiscalía Europea?
La Fiscalía Europea será un organismo fiscalizador independiente y altamente especializado. Los fiscales a ella adscritos llevarán a cabo sus investigaciones en todos los Estados miembros participantes de manera coordinada, de forma que intercambiarán información con rapidez y aunarán sus esfuerzos para asegurar la coordinación de las investigaciones y la congelación o el embargo inmediatos de activos y, en caso necesario, solicitarán la detención de los sospechosos de delitos, todo ello en el marco de una estrategia europea común de investigación y enjuiciamiento.
La Fiscalía Europea se nutrirá de las capacidades de los Estados miembros, pondrá en común conocimientos especializados en ámbitos tales como el análisis de la delincuencia, la fiscalidad, la contabilidad o las tecnologías de la información, y garantizará vías de comunicación fluida sin barreras lingüísticas. La Fiscalía Europea actuará como organismo único mediante procedimientos expeditos que superarán la cooperación más laboriosa y complicada ad hoc, caso por caso, entre las distintas autoridades nacionales.
Además, la Fiscalía Europea estará en situación de apreciar el «panorama global» de la situación y, por consiguiente, de detectar y rastrear el fraude y otros delitos con mayor facilidad.
¿Cuál será la estructura de la Fiscalía Europea?
La Fiscalía Europea se estructurará en dos niveles: el nivel central y el nivel nacional. El nivel central se compondrá del fiscal general europeo, veintiún fiscales europeos (uno por cada Estado miembro participante), dos de los cuales desempeñarán la función de fiscales adjuntos del fiscal general europeo, un director administrativo y personal técnico y de investigación especializado. El nivel nacional o descentralizado se compondrá de los fiscales delegados europeos, que ejercerán su labor desde los Estados miembros participantes. El nivel central supervisará las investigaciones y las actuaciones judiciales penales incoadas a nivel nacional.
¿Cómo desarrollarán su actividad los fiscales europeos delegados?
Los fiscales delegados europeos formarán parte de la Fiscalía Europea. Por regla general, serán ellos los encargados de las tareas de investigación y procesamiento en sus Estados miembros respectivos, para lo que trabajarán codo con codo con los organismos policiales y judiciales nacionales en aplicación de su ordenamiento jurídico nacional. Coordinará sus actuaciones una oficina central presidida por el fiscal general europeo, que velará por la coherencia y la eficacia en todos los Estados miembros participantes.
Esta estructura descentralizada pondrá directamente a disposición de la Fiscalía Europea las competencias técnicas nacionales, como el conocimiento exhaustivo del sistema judicial nacional y de la lengua local, la integración en la estructura de las fiscalías nacionales, la práctica de tramitación de asuntos judiciales locales, etc.
Los fiscales delegados europeos podrán seguir ejerciendo sus funciones como fiscales nacionales («doble función»). Sin embargo, cuando actúen bajo el mandato de la Fiscalía Europea, lo harán de forma totalmente independiente de las autoridades fiscales nacionales.
¿Cómo se garantizará la independencia de la Fiscalía Europea?
La selección del fiscal general y de los fiscales europeos será efectuada por un comité de selección. Por este motivo, el 31 de julio de 2018, la Comisión presentó una propuesta de Decisión de Ejecución para la designación de los miembros de dicho comité. Su principal tarea consistirá en preseleccionar a los candidatos para el cargo de fiscal general y en evaluar las cualificaciones de los candidatos a fiscales europeos antes de su nombramiento por el Consejo.
El comité constará de doce miembros. Todos ellos deberán haber desempeñado previamente funciones como miembros del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Cuentas, miembros nacionales de Eurojust o miembros de los tribunales supremos nacionales o ser fiscales y juristas de reconocido prestigio. En la composición del comité de selección, la Comisión ha tenido en cuenta el necesario equilibrio geográfico y de género, así como la adecuada representación de los sistemas jurídicos de los Estados miembros participantes en la Fiscalía Europea.
Tras la adopción de esta propuesta, se espera que el Consejo debata y adopte la Decisión de Ejecución por la que se designa a los miembros del comité de selección. Conforme a esa Decisión, está previsto que dicho comité asuma sus funciones en octubre de 2018. En principio, el comité de selección llevará a cabo su tarea de selección del fiscal general y los fiscales europeos hasta finales de 2019.
¿Cuál es la base jurídica de la Fiscalía Europea?
El Tratado de Lisboa hace especial hincapié en la lucha contra las formas graves de delincuencia financiera y económica con una dimensión internacional. La base jurídica y las normas aplicables a la creación de la Fiscalía Europea se establecen en el artículo 86 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que dispone lo siguiente:
«Para combatir las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión, el Consejo podrá crear, mediante reglamentos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial, una Fiscalía Europea a partir de Eurojust».
El artículo 86 del TFUE también contempla la posibilidad de crear la Fiscalía Europea en el marco de la cooperación reforzada, si tal es la voluntad de un grupo de al menos nueve Estados miembros.
La Fiscalía Europea será competente para los delitos que afecten al presupuesto de la Unión, según se definen en la Directiva sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal (la «Directiva PIF»), que se adoptó el 5 de julio de 2017.
¿En qué consiste la cooperación reforzada y qué sentido tiene crear la Fiscalía Europea con arreglo a ese mecanismo?
La cooperación reforzada es un procedimiento mediante el cual un número mínimo de nueve Estados miembros acuerdan avanzar más rápidamente y establecer una cooperación más estrecha en un ámbito determinado. Se ha recurrido ya a este procedimiento para la legislación en materia de divorcio, las patentes y los regímenes de la propiedad.
Con la creación de la Fiscalía Europea, veintidós Estados miembros desean unir sus fuerzas y reforzar la protección de los intereses financieros de la Unión.
La Fiscalía Europea será un agente clave en la lucha contra los delitos que atentan contra el presupuesto de la UE. Será un gran paso adelante en la protección de los intereses financieros de la UE.
Los Estados miembros no participantes podrán, en cualquier caso, adherirse a la Fiscalía Europea en una fase posterior.
¿Qué Estados miembros formarán parte de la Fiscalía Europea?
El 8 de junio de 2017, veinte Estados miembros consensuaron el enfoque general por el que se guiará la creación de la Fiscalía Europea con arreglo al mecanismo de cooperación reforzada. El Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea, fue aprobado por el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de 12 de octubre de 2017 y entró en vigor el 20 de noviembre del mismo año. Los Estados miembros participantes desde la entrada en vigor del Reglamento son los siguientes: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chequia, Chipre, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Portugal y Rumanía.
El 1 de agosto de 2018, los Países Bajos se convirtieron en el vigésimo primer Estado miembro participante en la Fiscalía Europea. La Comisión ha confirmado hoy que Malta pasa a ser el vigésimo segundo Estado miembro participante en la Fiscalía Europea.*
Aunque, en la fase actual, no todos los Estados miembros han optado por formar parte de la Fiscalía Europea, los Estados miembros no participantes podrán adherirse en ella en cualquier momento, una vez adoptado el Reglamento.
¿Por qué no es conveniente que los Estados miembros luchen directamente contra el fraude?
Actualmente, solo las autoridades nacionales pueden realizar investigaciones penales y perseguir los casos de fraude contra los intereses financieros de la Unión, pero sus competencias se limitan al territorio nacional. Los delitos contra el presupuesto de la UE suelen ser de naturaleza compleja, ya que implican a diversos agentes, se apoyan en complicadas y elaboradas tramas fraudulentas y afectan a varios países y jurisdicciones nacionales diferentes. Además, para que arrojen resultados positivos, las investigaciones de fraude requieren un profundo conocimiento del marco jurídico y administrativo pertinente.
La cooperación efectiva entre los Estados miembros se ve dificultada por la diversidad de sistemas de Derecho penal nacionales, las incertidumbres en cuanto a la competencia territorial, los dilatados procedimientos de asistencia judicial, los problemas lingüísticos, la falta de recursos y la divergencia de prioridades.
Esta situación puede suponer que el fraude contra el presupuesto de la UE se considere, a escala nacional, una cuestión que requiere mucho tiempo y muchos recursos humanos. Como consecuencia de ello, existe el peligro de que este tipo de fraude no se persiga en absoluto o que los casos se abandonen en cuanto surjan dificultades. En algunos casos, las autoridades nacionales pueden decidir investigar únicamente «su» parte nacional de un delito, sin tener en cuenta las posibles implicaciones, mucho más amplias, de las tramas fraudulentas.
¿Qué cambiará con la Fiscalía Europea?
La Fiscalía Europea actuará como fiscalía única en todos los Estados miembros participantes, los cuales no tendrán ya que recurrir a los instrumentos tradicionales del Derecho de la UE para la cooperación entre las autoridades judiciales de los distintos Estados miembros.
Aunará conocimientos técnicos y experiencia y funcionará como fiscalía única en todos los Estados miembros participantes. Podrá actuar rápidamente de un lado a otro de las fronteras nacionales, sin depender de los dilatados procedimientos de cooperación judicial. También permitirá seguir una estrategia común para el ejercicio de la acción penal, poniendo fin al actual enfoque fragmentado.
La Fiscalía Europea superará las deficiencias actuales y luchará contra el fraude que afecte a fondos de la UE por importes superiores a 10 000 de euros, así como contra los complejos casos de fraude transfronterizo del IVA que supongan un perjuicio superior a 10 millones de euros.
Se espera que la intervención de la Fiscalía Europea aumente el éxito de las actuaciones judiciales y mejore los índices de recuperación de fondos defraudados.
¿Cómo se garantizará la independencia de la Fiscalía Europea?
En primer lugar, el Reglamento establece que el personal de la Fiscalía Europea actuará en el interés de la Unión en su conjunto, y no solicitará ni aceptará instrucciones de ninguna instancia externa. Esta disposición asegura que las instituciones, los organismos, las oficinas o las agencias de la Unión y los Estados miembros respeten la independencia de la Fiscalía Europea y no traten de influir en ella en el ejercicio de sus funciones.
En segundo lugar, la Fiscalía Europea será estructuralmente independiente, dado que no se integrará en ninguna otra institución ni servicio de la UE.
En tercer lugar, el nombramiento del fiscal general europeo tendrá lugar tras una convocatoria abierta de candidaturas y será efectuado por el Parlamento Europeo y el Consejo. Participará en la preselección de los candidatos un comité compuesto por antiguos miembros del Tribunal de Justicia, miembros de los tribunales supremos nacionales y las fiscalías nacionales o juristas de reconocida competencia. El mandato se limita a siete años y no es renovable, lo que garantiza que la actuación del fiscal general europeo no se guíe por el ánimo de ser reelegido. El fiscal general europeo solo puede ser destituido en virtud de una decisión del Tribunal de Justicia, previa petición del Parlamento Europeo, del Consejo o de la Comisión.
En cuarto lugar, por lo que respecta a los fiscales delegados europeos, el Reglamento asegura que los fiscales nacionales nombrados para trabajar al servicio de la Fiscalía Europea sean totalmente independientes de las fiscalías nacionales.
¿Qué ocurre con los derechos procesales de las personas sospechosas?
Es importante reforzar las garantías jurídicas que amparan a las personas y empresas afectadas por las investigaciones o las actuaciones judiciales de la Unión Europea. El Reglamento incluye un conjunto sólido y exhaustivo de garantías procesales, que asegurará que los derechos de los sospechosos y otras personas implicadas en las investigaciones de la Fiscalía Europea queden protegidos tanto por la legislación vigente de la UE como por los derechos de defensa nacionales.
El Reglamento vela por que las personas sospechosas gocen de todos los derechos garantizados por la legislación de la UE y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Estos derechos, que se enumeran explícitamente, son los siguientes:
- derecho a interpretación y traducción,
- derecho a información y al acceso a los documentos del caso,
- derecho a la asistencia de letrado y a comunicarse con terceros e informarlos en caso de detención,
- derecho a guardar silencio y a la presunción de inocencia,
- derecho a asistencia jurídica gratuita,
- derecho a presentar pruebas, designar expertos y oír a testigos.
Además, la persona sospechosa disfruta de los derechos de defensa concedidos por la legislación nacional que regule el proceso.
¿Cuál será la función de Eurojust tras la creación de la Fiscalía Europea?
Eurojust ayuda a las autoridades nacionales encargadas de la investigación y el procesamiento a cooperar y coordinarse en unos 1 500 asuntos transfronterizos al año. Ha contribuido también a crear confianza mutua y a tender puentes entre la gran variedad de tradiciones y sistemas jurídicos de la UE. No obstante, Eurojust carece de competencias para efectuar investigaciones penales o enjuiciar casos de fraude. En 2013, la Comisión propuso una reforma de Eurojust con objeto de seguir mejorando su funcionamiento general y de permitir que su Colegio y miembros nacionales se centrasen en las tareas operativas, es decir, la coordinación y el fomento de la coordinación entre las autoridades judiciales nacionales para la lucha contra la delincuencia transfronteriza.
Así reformada, Eurojust apoyará a la Fiscalía Europea en su lucha contra el fraude que atenta contra el presupuesto de la UE. Contribuirá a garantizar la coordinación de las investigaciones de la Fiscalía Europea con las de las autoridades de investigación de los Estados miembros que no participan en la creación de la Fiscalía. Eurojust podrá prestar apoyo y recursos de su administración a la Fiscalía Europea, con arreglo a un mecanismo cuyos pormenores se establecerán en un acuerdo entre la Fiscalía Europea y Eurojust.
¿Cuál será la función de la OLAF tras la creación de la Fiscalía Europea?
La OLAF seguirá siendo responsable de las investigaciones administrativas de las irregularidades, incluido el fraude, que afecten a los intereses financieros de la UE y de las faltas graves del personal de la UE.
Habida cuenta de que no todos los Estados miembros participan en la Fiscalía Europea, la OLAF proseguirá sus investigaciones administrativas relativas a los Estados miembros no participantes según ha venido haciendo hasta ahora.
Por lo que se refiere a los Estados miembros participantes, en aquellos ámbitos que sean competencia de la Fiscalía Europea, esta y la OLAF tendrán que establecer y mantener una estrecha colaboración destinada a garantizar la complementariedad de sus respectivos mandatos, y evitar la duplicación de esfuerzos. Por ello, la OLAF no abrirá ninguna investigación administrativa paralela a una investigación llevada a cabo por la Fiscalía Europea en relación con los mismos hechos. En tales casos, la Fiscalía Europea podrá solicitar a la OLAF que apoye o complemente su actividad. A la inversa, en aquellos casos respecto de los que la Fiscalía Europea no esté llevando a cabo ninguna investigación, la OLAF seguirá estando facultada para incoar una investigación por iniciativa propia, en estrecha consulta con la Fiscalía Europea, y esta podrá facilitar a la OLAF la información pertinente que le permita estudiar la actuación administrativa adecuada.
El 23 de mayo de 2018, la Comisión propuso modificar el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF, con el fin de garantizar que esta última se convierta en un socio cercano y fiable de la Fiscalía Europea y siga llevando a cabo investigaciones administrativas a fin de complementar la labor de la Fiscalía Europea.
La estrecha cooperación entre la Fiscalía Europea y la OLAF (y la continuidad de las actividades de la OLAF que se inscriban en su mandato) aportará una considerable mejora a la protección de los intereses financieros de la Unión.
¿Empezará la Fiscalía Europea a efectuar detenciones con sus propias fuerzas policiales?
No. Solo las autoridades nacionales podrán detener a personas por delitos respecto de los que sea competente la Fiscalía Europea. Los fiscales delegados europeos llevarán a cabo las investigaciones y actuaciones judiciales en los Estados miembros participantes en total colaboración con la policía y los demás cuerpos y organismos de seguridad nacionales. La Fiscalía Europea solo podrá solicitar a las autoridades judiciales la detención de un sospechoso si considera que es un paso absolutamente necesario para su investigación y si no puede alcanzar el mismo objetivo con medidas menos coercitivas. Esas solicitudes serán evaluadas y autorizadas, atendiendo al Derecho nacional, por las autoridades judiciales nacionales competentes.
¿Dónde estará la sede de la Fiscalía Europea?
En Luxemburgo.
¿Cuándo iniciará su actividad la Fiscalía Europea?
La tarea de establecimiento de la Fiscalía Europea se inició a raíz de la entrada en vigor del Reglamento de creación de la misma, el 20 de noviembre de 2017. Se prevé que, tras una fase de desarrollo de tres años de duración, la Fiscalía Europea pueda asumir sus funciones a finales de 2020.
