Bruselas, 13 de enero de 2016
Debate político del Colegio de Comisarios sobre los recientes acontecimientos en Polonia y el Marco del Estado de Derecho: Preguntas y Respuestas
¿Por qué celebra la Comisión un debate sobre la situación en Polonia y el Marco del Estado de Derecho?
El Estado de Derecho es uno de los valores fundamentales en los que se basa la Unión Europea. La Comisión, más allá de su misión de garantizar el respeto del Derecho de la UE, es también responsable, junto con el Parlamento Europeo, los Estados miembros y el Consejo, de garantizar los valores fundamentales de la Unión. Los recientes acontecimientos en Polonia, en particular las diferencias políticas y jurídicas relativas a la composición del Tribunal Constitucional, han suscitado preocupación en relación con el respeto del Estado de Derecho. La Comisión, por consiguiente, ha solicitado información acerca de la situación del Tribunal Constitucional y sobre los cambios en la legislación sobre el servicio público de radiodifusión. El Colegio de Comisarios ha mantenido hoy un primer debate sobre estos acontecimientos recientes en Polonia, tras una presentación del asunto por el Vicepresidente Primero Timmermans (responsable del marco del Estado de Derecho), así como por el Comisario Oettinger (responsable de política de medios audiovisuales) y la Comisaria Jourova (responsable de Justicia).
¿Qué significa el Estado de Derecho?
El contenido preciso de los principios y normas que se derivan del Estado de Derecho puede variar a escala nacional, dependiendo del sistema constitucional de cada Estado miembro. No obstante, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, así como varios documentos elaborados por el Consejo de Europa aprovechando, en particular, la experiencia de la Comisión de Venecia, proporcionan una lista no exhaustiva de estos principios, definiendo así el sentido primordial del Estado de Derecho como un valor común de la UE con arreglo al artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE).
Tales principios incluyen la legalidad, que implica un proceso legislativo transparente, responsable, democrático y pluralista; la seguridad jurídica; la prohibición de la arbitrariedad de los poderes ejecutivos; unos tribunales independientes e imparciales; la revisión judicial efectiva, incluido el respeto de los derechos fundamentales; y la igualdad ante la ley.
Tanto el Tribunal de Justicia como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos han confirmado que estos principios no son requisitos meramente formales y de procedimiento, sino que constituyen el vehículo que garantiza el cumplimiento y el respeto de la democracia y los derechos humanos. El Estado de Derecho es, pues, un principio constitucional con componentes tanto formales como sustantivos.
Esto significa que el respeto del Estado de Derecho está intrínsecamente ligado al respeto de la democracia y de los derechos fundamentales: no puede haber democracia y respeto de los derechos fundamentales sin respeto del Estado de Derecho, y viceversa. Los derechos fundamentales solo son eficaces si son justiciables. La democracia está protegida si el papel fundamental del poder judicial, incluidos los tribunales constitucionales, puede garantizar la libertad de expresión, la libertad de reunión y el respeto de las normas que regulan el proceso político y electoral.
Dentro de la UE el Estado de Derecho reviste especial importancia. El respeto del Estado de Derecho es un requisito imprescindible para la protección de todos los valores fundamentales reconocidos en el artículo 2 del TUE. Asimismo, es un requisito imprescindible para la defensa de todos los derechos y obligaciones que se derivan de los Tratados y del Derecho internacional. La confianza de todos los ciudadanos de la UE y de las autoridades nacionales en los ordenamientos jurídicos de todos los demás Estados miembros es crucial para el funcionamiento del conjunto de la UE como «un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores». Hoy en día, las resoluciones en materia civil y mercantil de un órgano jurisdiccional nacional deben ser automáticamente reconocidas y ejecutadas en otro Estado miembro y una orden de detención europea contra un presunto delincuente expedida en un Estado miembro debe ejecutarse como tal en otro Estado miembro. Estos son ejemplos claros de por qué todos los Estados miembros se ven necesariamente afectados si en otro Estado miembro no se respeta plenamente el principio del Estado de Derecho. Esta es la razón por la que la UE tiene un gran interés en salvaguardar y consolidar el Estado de Derecho en toda la Unión.
¿Cuáles son los acontecimientos en Polonia que debate el Colegio?
1. En cuanto al Tribunal Constitucional
Antes de las elecciones generales al Sejm (Cámara Baja del Parlamento polaco) del 25 de octubre de 2015, el 8 de octubre el anterior legislador designó a cinco personas para ser «nombradas» jueces por el Presidente de la República. Tres jueces asumirían su cargo durante el mandato de la legislatura anterior, mientras que dos lo harían durante el de la legislatura entrante, que comenzó el 12 de noviembre.
El 19 de noviembre, el nuevo legislador, mediante un procedimiento acelerado, modificó la Ley sobre el Tribunal Constitucional, introduciendo la posibilidad de anular los nombramientos judiciales realizados en la anterior legislatura y nombrar a cinco nuevos jueces. La modificación también acortaba la duración del mandato del Presidente y del Vicepresidente del Tribunal de nueve a tres años, de modo que los mandatos vigentes llegaban a su fin automáticamente en un plazo de tres meses a partir de la fecha de adopción de la modificación. El 25 de noviembre, el nuevo legislador anuló los cinco nombramientos de la legislatura anterior y, el 2 de diciembre, nombró cinco nuevos jueces.
Las decisiones tanto de la anterior legislatura, como de la legislatura entrante, fueron objeto de recurso ante el Tribunal Constitucional, que dictó dos sentencias, los días 3 y 9 de diciembre de 2015.
El 3 de diciembre el Tribunal declaró que el anterior legislador tenía derecho a designar tres jueces para los puestos vacantes en su mandato, pero no tenía derecho a presentar dos candidaturas para los puestos vacantes durante el mandato de la nueva legislatura.
El 9 de diciembre, el Tribunal declaró que el nuevo legislador no podía anular las designaciones para los tres nombramientos en la anterior legislatura, pero que estaba facultado para designar a los dos jueces cuyo mandato se iniciaba en la legislatura entrante. El Tribunal Constitucional también declaró inválido el acortamiento de la duración del mandato del actual Presidente y Vicepresidente del Tribunal.
La consecuencia de las sentencias es que el Presidente de la República tiene la obligación de «nombrar» (es decir, aceptar el juramento de) los tres jueces designados por el anterior legislador. Sin embargo, el Presidente de la República entretanto ha tomado juramento a los cinco jueces nombrados por el nuevo legislador. Las sentencias del Tribunal Constitucional no han sido aplicadas y la correcta composición del Tribunal sigue siendo objeto de controversia entre las instituciones del Estado.
Por otra parte, el legislador adoptó el 28 de diciembre nuevas normas de funcionamiento del Tribunal Constitucional, que, entre otras cosas, hacen más difíciles las condiciones en las que el Tribunal controla la constitucionalidad de las leyes recientemente aprobadas, por ejemplo, aumentando el número de los jueces que conocen de los asuntos y reforzando las mayorías necesarias en el Tribunal para dictar sentencias (en pleno, las resoluciones se adoptarán por mayoría de dos tercios de los votos, en lugar de por la mayoría simple de las antiguas normas).
2. En canto a la gobernanza de los organismos públicos de radiodifusión
El 31 de diciembre el Senado polaco adoptó la Ley sobre los medios de comunicación relativa a los consejos de administración y supervisión de la televisión pública (TVP) y la radio pública) (PR) polacas. La nueva ley parece modificar las normas para el nombramiento de los consejos de administración y supervisión de los organismos públicos de radiodifusión, poniéndolos bajo el control del Ministro del Tesoro, en lugar de un organismo independiente. La nueva Ley también establece el despido inmediato de los existentes consejos de administración y de supervisión.
¿Qué ha hecho la Comisión hasta ahora para abordar esta cuestión?
En el mandato de la actual Comisión el Presidente Juncker ha encomendado al Vicepresidente Primero Timmermans la responsabilidad del mecanismo del Estado de Derecho de la UE (véase más abajo) y del respeto del respeto del Estado de Derecho. La intención de la Comisión es aclarar los hechos, en consulta con el Gobierno polaco.
En vista de la situación actual, en lo que respecta al Tribunal Constitucional, el Vicepresidente Primero Timmermans escribió al Gobierno polaco el 23 de diciembre de 2015 para solicitar información sobre el estado de la cuestión. La carta le pide al Gobierno polaco que explique las medidas que prevé adoptar con respecto a las distintas sentencias del Tribunal Constitucional.
En su carta, el Vicepresidente Primero recomienda también al Gobierno polaco que consulte a la Comisión de Venecia antes de adoptar la modificación propuesta de la Ley sobre el Tribunal Constitucional. El Gobierno polaco solicitó una evaluación jurídica a la Comisión de Venecia, el 23 de diciembre, pero ha procedido a la conclusión del proceso legislativo antes de recibir el dictamen de la Comisión de Venecia.
La Comisión escribió al Gobierno polaco el 30 de diciembre de 2015 para solicitar información adicional sobre las propuestas de reformas de la gobernanza de los organismos públicos de radiodifusión de Polonia. El Vicepresidente Primero Timmermans preguntó al Gobierno polaco cómo se habían tenido en cuenta el oportuno Derecho de la UE y la necesidad de fomentar el pluralismo de los medios de comunicación en la preparación de la nueva Ley de medios de comunicación.
El 7 de enero de 2016 la Comisión recibió la respuesta de las autoridades polacas a propósito de la carta sobre la ley de medios de comunicación, negando cualquier impacto negativo en el pluralismo de los medios de comunicación. El 11 de enero la Comisión recibió una respuesta de las autoridades polacas sobre la reforma del Tribunal Constitucional.
El 13 de enero de 2016, el Colegio de Comisarios mantuvo un primer debate político con el fin de evaluar la situación en Polonia en virtud del Marco del Estado de Derecho adoptado en marzo de 2014.
¿Qué significa el Marco del Estado de Derecho?
El 11 de marzo de 2014 la Comisión Europea adoptó un nuevo marco para hacer frente a las amenazas sistémicas contra el Estado de Derecho en cualquiera de los 28 Estados miembros de la UE. El marco establece un sistema que permite a la Comisión entablar un diálogo con el Estado miembro interesado para prevenir la escalada de amenazas sistémicas contra el Estado de Derecho.
El objetivo del marco es permitir a la Comisión alcanzar una solución con el Estado miembro en cuestión a fin de prevenir la aparición de una amenaza sistémica para el Estado de Derecho que pueda derivar en «un riesgo claro de violación grave» que daría lugar a la aplicación del «procedimiento del artículo 7». Cuando existan indicios claros de una grave amenaza contra el Estado de Derecho en un Estado miembro, la Comisión podrá poner en marcha un «procedimiento previo del artículo 7» entablando un diálogo con ese Estado miembro a través del marco del Estado de Derecho.
El Marco del Estado de Derecho hace transparente el modo en que la Comisión ejerce su función en virtud de los Tratados y tiene como objetivo reducir la necesidad de recurrir al procedimiento del artículo 7.
El Marco del Estado de Derecho se compone de tres fases (véase el gráfico del anexo 1):
· Evaluación de la Comisión: La Comisión recopilará y analizará toda la información pertinente y valorará si hay indicios claros de una amenaza sistémica para el Estado de Derecho. Si, como consecuencia de esta evidencia, la Comisión opina que existe una situación de amenaza sistémica para el Estado de Derecho, iniciará un diálogo con el Estado miembro en cuestión mediante el envío de un «dictamen sobre el Estado de Derecho» motivado y dando al Estado miembro en cuestión la posibilidad de responder.
· Recomendaciones de la Comisión: En una segunda etapa, la Comisión puede emitir una «recomendación del Estado de Derecho» dirigida al Estado miembro, a menos que el asunto ya ha sido resuelto de manera satisfactoria. En este caso, la Comisión recomendará que el Estado miembro solucione los problemas detectados en un plazo fijo y que informe a la Comisión de las medidas adoptadas a tal efecto. La Comisión hará pública su recomendación.
· Seguimiento de la Recomendación de la Comisión: En una tercera etapa, la Comisión supervisará el curso dado por el Estado miembro a la recomendación. Si ese curso no es satisfactorio en el plazo fijado, la Comisión podrá recurrir a uno de los mecanismos establecidos en el artículo 7 del TUE.
Todo el proceso se basa en un diálogo permanente entre la Comisión y el Estado miembro en cuestión. La Comisión mantendrá al Parlamento Europeo y al Consejo periódica y debidamente informados.
¿Está la Comisión considerando los acontecimientos en Polonia en virtud del Marco del Estado de Derecho?
La Comisión Europea está examinando los acontecimientos en Polonia en virtud del Marco del Estado de Derecho. El Colegio de Comisarios mantuvo un primer debate político con el fin de evaluar la situación en Polonia en virtud de este mecanismo.
¿Cuál es el procedimiento del artículo 7?
El procedimiento previsto en el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea (TUE) tiene por objeto garantizar que todos los Estados miembros respeten los valores comunes de la Unión Europea, en particular el Estado de Derecho. Prevé dos posibilidades jurídicas en una situación de este tipo: un mecanismo preventivo en caso de «riesgo claro de violación grave de los valores de la [Unión]» (artículo 7, apartado 1, Del TUE) y un mecanismo sancionador en el caso de «la existencia de una violación grave y persistente» de los valores de la Unión, incluido el Estado de Derecho (artículo 7, apartado 2, y artículo 7, apartado 3, Del TUE). El artículo 7 del TUE no ha sido utilizado hasta la fecha.
El mecanismo preventivo permite al Consejo dar al Estado miembro de que se trate una advertencia antes de que la violación grave se haya producido efectivamente. El mecanismo sancionador permite al Consejo actuar si se considera que existe una violación grave y persistente. Esto puede suponer la suspensión de determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al país de la UE de que se trate, incluidos los derechos de voto de dicho país en el Consejo. En tal caso, la violación «grave» debe haber persistido durante algún tiempo.
El procedimiento del artículo 7 puede ser iniciado por un tercio de los Estados miembros, por el Parlamento Europeo (en el caso del mecanismo preventivo del artículo 7, apartado 1, del TUE) o por la Comisión Europea.
Para constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave de los principios del Estado de Derecho, el Consejo, se pronunciará por mayoría de cuatro quintos de sus miembros, previa aprobación del Parlamento Europeo, y debe alcanzar el mismo umbral en caso de que desee formular recomendaciones al Estado miembro de que se trate. El Consejo debe oír a los Estados miembros de que se trate antes de adoptar tal decisión.
Para determinar la existencia de una violación grave y persistente de los principios del Estado de Derecho, el Consejo Europeo se pronunciará por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo. El Estado miembro de que se trate debe antes ser invitado a presentar sus observaciones.
Para sancionar a un Estado miembro en caso de violación grave y persistente de los principios del Estado de Derecho, el Consejo debe pronunciarse por mayoría cualificada. Para revocar o modificar dichas sanciones, el Consejo debe pronunciarse asimismo por mayoría cualificada.
De conformidad con el artículo 354 del TFUE, el miembro del Consejo Europeo o del Consejo que represente al Estado miembro de que se trate no participará en la votación y el Estado miembro de que se trate no será tenido en cuenta en el cálculo de las mayorías para estas determinaciones.
¿Ha sido el procedimiento del artículo 7 utilizado alguna vez?
Desde 2009, la Unión Europea se ha enfrentado en varias ocasiones con crisis en algunos Estados miembros que han revelado problemas concretos en materia de Estado de Derecho. La Comisión ha abordado estos acontecimientos ejerciendo una presión política, así como incoando procedimientos de infracción en caso de incumplimiento del Derecho de la UE. Hasta la fecha no se ha recurrido a los mecanismos preventivo y sancionador del artículo 7.
Etapas siguientes
El 7 de enero se recibió la respuesta a la carta del Vicepresidente Primero Timmermans sobre la ley de medios de comunicación y el 11 de enero sobre la reforma del Tribunal Constitucional. Sobre la reforma del Tribunal Constitucional la Comisión está colaborando con la Comisión de Venecia del Consejo de Europa, que está preparando un dictamen sobre el asunto.
En virtud del Marco del Estado de Derecho, la Comisión inicia un intercambio estructurado y de cooperación con las autoridades polacas a fin de recopilar y analizar toda la información pertinente para valorar si hay indicios claros de una grave amenaza contra el Estado de Derecho.
Tras el debate político de hoy, el Colegio ha mandatado al Vicepresidente Primero Timmermans para que envíe una carta al Gobierno polaco a fin de iniciar el diálogo estructurado en virtud del Marco del Estado de Derecho. El Colegio ha acordado volver a tratar el asunto a mediados del mes de marzo en estrecha cooperación con la Comisión de Venecia.
